聯(lián)合國不久前發(fā)布題為《為了全人類——外層空間治理的未來》的報告認為，過去10年，太空探索領域有三大變化：發(fā)射入軌航天器數量劇增、私營企業(yè)參與增加、載人深空探測醞釀重啟。與此同時，外層空間治理存在的一些問題更顯尖銳。外空治理體系變革被提上議事日程。聯(lián)合國報告認為，太空探索新時代快速到來，對現有外層空間治理體系形成沖擊，需要從全人類利益出發(fā)，制定新的有效治理框架，推動創(chuàng)新，降低風險。
探索：步履不停
近日，歐洲航天局歐幾里得空間望遠鏡搭乘美國太空探索技術公司的“獵鷹9”火箭升空；俄羅斯國家航天集團用單枚火箭成功發(fā)射43顆衛(wèi)星；中國也計劃實施載人月球探測任務……人類探索和利用太空的步伐不斷加快。
全球每年發(fā)射的衛(wèi)星數量從2012年的150顆驟增至2022年的2470顆；美國的“星鏈”計劃、俄羅斯新一代“格洛納斯—K2”導航衛(wèi)星計劃、歐盟“衛(wèi)星彈性、互連和安全基礎設施”衛(wèi)星互聯(lián)網系統(tǒng)計劃等衛(wèi)星發(fā)射計劃相繼出臺；全球航天市場規(guī)模2022年為4240億美元，到2030年預計增至7370億美元；美國航天局計劃2024年開展載人繞月飛行測試，“阿耳忒彌斯”新登月計劃未來一二十年打算持續(xù)實施載人深空任務……近年來，太空探索領域正發(fā)生“根本性”“革命性”變化。
中國社科院國家全球戰(zhàn)略智庫理事鄒治波在接受人民日報海外版記者采訪時表示：“過去10年，隨著可重復使用火箭技術的成熟、制造衛(wèi)星成本大幅降低和太空商業(yè)價值凸顯，太空探索和利用領域發(fā)生了重要的趨勢性變化：私人企業(yè)進軍太空勢頭強勁并越來越成為中堅力量，太空商業(yè)開發(fā)和應用取得劃時代的進展，太空增進人類福祉的價值和潛力正在釋放。”
“過去10年，一個引人注目的趨勢是太空大開發(fā)拉開帷幕。”中國現代國際關系研究院軍控研究中心主任郭曉兵接受人民日報海外版記者采訪時指出，冷戰(zhàn)時期，太空開發(fā)主要服務于軍事和民用目的。由于成本和技術門檻過高，商業(yè)航天發(fā)展有限。所以迄今為止，人類還只處于太空大開發(fā)的初級階段，太空中的巨大財富尚待探索。當前，投資航天的門檻和成本大大降低，太空產業(yè)發(fā)展的步伐正在加快。各國政府支持太空產業(yè)發(fā)展的政策，鼓舞了市場的熱情。
美國太空戰(zhàn)略學家加勒森說，太空資源無數倍于全球GDP總額，善于開采利用太空資源的國家將獲得與其領土和人口不成比例的優(yōu)勢。
“隨著科技發(fā)展，浩瀚太空的價值越來越被人類認知并加速開發(fā)利用。”鄒治波認為，一方面，空間應用產業(yè)可為人類經濟社會發(fā)展提供通信、導航、氣象、觀測、定位、授時等服務，對農業(yè)、漁業(yè)、環(huán)境監(jiān)測、災害反應等都具有重大作用。聯(lián)合國秘書長向聯(lián)合國大會提交的大會報告認為，太空探索可以服務于實現聯(lián)合國“2030年可持續(xù)發(fā)展目標”；另一方面，太空中的巨量財富尚待探索、認識、開發(fā)，很多星球上均有儲量巨大的各類礦物質，這對人類發(fā)展極具價值。
郭曉兵介紹，近年來，太空產業(yè)開發(fā)特點明顯：一是在商業(yè)航天發(fā)射領域，大量的小型航天發(fā)射公司如雨后春筍般興起，而且生意火爆；二是在天基互聯(lián)網方面，在信息社會，太空基礎設施堪稱“基礎設施之基礎設施”，與人類生活息息相關。未來，太空與5G乃至6G的融合發(fā)展，將為智能化產業(yè)革命提供重要支撐；三是太空資源開發(fā)，月球、小行星上均有儲量巨大的各類礦物質，技術發(fā)展使原本遙不可及的太空礦產資源逐漸變成現實的財富源泉。
治理：亟待完善
近幾年，美國成立太空軍、國家航空航天情報中心、國家太空情報中心，發(fā)布《太空作戰(zhàn)規(guī)劃指南》；在俄烏沖突中，美國的“星鏈”衛(wèi)星系統(tǒng)對陣俄羅斯的“托博爾河”電子對抗系統(tǒng)；日前，日本政府出臺首份“太空安全保障構想”，試圖利用民營企業(yè)技術打造太空安保體系，擴大對太空的軍事利用……外空軍事化和武器化的趨勢引人警惕。
“當前，太空軍事競賽已開始，太空軍事化和武器化態(tài)勢越來越明顯，特別是太空對抗、沖突的趨勢日益明顯，太空的危險性越來越嚴重。”鄒治波表示，一些國家正在研發(fā)并計劃在太空部署武器，在地球陸地、海洋和空中已部署了用以打擊、破壞太空物體的武器，這都將對太空安全造成嚴重影響。
郭曉兵表示，與之前相比，當下的太空安全挑戰(zhàn)有三個突出特點：一是隨著太空格局多極化發(fā)展，太空日益擁擠，太空物體碰撞的風險增加；二是太空戰(zhàn)場化增加太空軍備競賽和太空武裝沖突風險；三是太空大開發(fā)拉開太空資源之爭的帷幕。
鄒治波表示，太空治理面臨兩大問題：一是軍事安全問題，這是攸關世界戰(zhàn)爭與和平的大問題；二是民用安全問題，即由太空空間軌道擁擠、碰撞風險、空間碎片等引起的太空交通安全問題。這兩者的性質和影響層次不同，對其進行全球治理的方式方法也應有所不同。
“國際社會在20世紀60至70年代就制定了一系列條約，提出了維護太空安全的基本原則，作出了某些限制性規(guī)定，但這些規(guī)則不足以應對當前和未來的安全挑戰(zhàn)。”郭曉兵表示，《外空條約》《宇航員營救協(xié)定》《空間物體造成損害的國際責任公約》《關于登記射入外空物體的公約》和《月球協(xié)定》確立了太空是全人類共同遺產、和平利用太空、禁止在太空中部署大規(guī)模殺傷性武器等基本原則。但受科技發(fā)展水平以及國際政治因素制約，這些條約有其不足之處，如沒有禁止近地軌道的軍事化，沒有禁止發(fā)展和部署天基常規(guī)武器，也沒有禁止反衛(wèi)星武器，對“和平利用太空”“太空軍事化”等具體概念沒有明確界定。
“現有國際太空安全規(guī)則與機制存在明顯不足與缺陷，不能有效地應對和解決太空領域日趨嚴峻的問題，需要加強針對外空的全球治理，修正、補充和完善外空安全規(guī)則與秩序。”鄒治波表示。
改革：任重道遠
“近年來，在太空領域，大國競爭再次成為主流。與冷戰(zhàn)時期不同的是，當前太空格局的主角不再僅是美蘇兩個超級大國。從體現太空實力的兩個主要指標——航天技術能力和包括在軌航天器數量的太空資產看，目前太空格局呈現群雄并起的多極之態(tài)。”鄒治波說。
郭曉兵認為，目前太空治理體系改革存在三大爭議。
——太空資產安全與太空軍控先后之爭。太空領域的安全問題分為兩類：一類是太空的武器化和戰(zhàn)場化威脅，另一類是隨著太空日益擁擠而帶來的碰撞風險升高、軌道與頻率稀缺性顯現等太空資產安全問題。有的國家主張應當禁止風險最大的太空武器化和戰(zhàn)場化。有的國家主張先談太空碎片、交通管理等太空資產安全問題。
——太空“軟法”與“硬法”可行性之爭。有的國家主張制定具有法律約束力的國際文書，由上而下禁止太空武器化。有的國家傾向于討論透明和信任措施以及自愿性規(guī)則，由下而上構建國際太空軟法。
——最后也是最根本的是太空霸權與太空民主化的目標之爭。有的國家謀求利用自己的優(yōu)勢地位主導太空安全話語權、規(guī)則制定權與解釋權，將太空安全規(guī)則制定作為維護太空霸權和絕對自由、打壓和遏制他國的工具。有的國家則主張關于太空軍控的討論應該堅持多邊主義，避免政治化、歧視性和排他性。目標的差異決定了太空軍控優(yōu)先事項和實現路徑的不同。
“如果要在完善太空軍控規(guī)則方面切實取得進展，必須正視這些分歧和紛爭，設法就太空安全基本原則達成共識。否則，糾纏于具體的技術問題和國際博弈的短期利益考量，就會迷失大方向。如果在急需建章立制的太空大開發(fā)前夜無所作為，就有可能釋放出太空戰(zhàn)的魔鬼。”郭曉兵表示，國際社會要通力合作，防止太空出現大沖突大破壞。
今年2月，中國發(fā)布的《全球安全倡議概念文件》指出，加強外空領域國際合作，維護以國際法為基礎的外空國際秩序。基于國際法開展外空活動，維護在軌航天員的安全和空間設施的長期可持續(xù)。尊重并確保各國平等享有和平利用外空的權利。堅決反對外空武器化和軍備競賽，支持談判締結外空軍控國際法律文書。
“針對當前緊迫的太空武器化趨勢問題，全球外空治理首要任務是談判締結一項防止外空軍備競賽與外空武器化的公約。”鄒治波表示，中國與俄羅斯已經提出了“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”公約草案，這是國際社會談判解決外空武器化的基礎文件，國際社會應在這個基礎上積極談判并締結這一公約。
“在太空民用安全領域，制定一項旨在避免碰撞和產生太空垃圾、資源合理分配的外空規(guī)則以規(guī)范外空秩序已迫在眉睫。”鄒治波介紹，為阻止空間碎片日益增多的發(fā)展態(tài)勢，維護各國外空資產的安全，國際社會應該就減少空間碎片問題談判達成有關法律文書。同時，也應就衛(wèi)星資源合理分配問題在政府間達成一項準則，國際有關組織應按此規(guī)范制定操作層面的詳細規(guī)則。
完善和強化外空治理規(guī)則面臨重重障礙，外空治理體系改革任重道遠。郭曉兵分析，軍事上，越來越多國家將太空視為“終極高地”，太空軍力發(fā)展方興未艾，無心限制太空軍備；政治上，大國競爭加劇，彼此猜忌加深，通過軍控共謀安全變得更難；技術上，太空技術軍民兩用性突出，太空武器、太空攻擊等概念難以明確界定，有效核查難以進行。總體而言，最大的障礙是，各國對太空安全的基本原則缺乏共識，難以確定推進目標和路徑。（記者 賈平凡）
原標題：外空治理體系變革需全球加強合作（環(huán)球熱點）
《 人民日報海外版 》（ 2023年07月13日 第 06 版）
責編：吳正丹、聶舒翼
