作者：王麗萍（北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）
內(nèi)容提要：公共政策是現(xiàn)代國家最為常見和有效的治理工具。作為政治過程的重要輸出，公共政策因其功能等價物意義可為不同國家或地區(qū)間的比較提供可比性基礎(chǔ)，比較研究也正成為公共政策研究的重要趨勢，并顯示出超越諸種流行范式而產(chǎn)生一般理論的潛力。公共政策比較研究聚合了政治學(xué)研究的廣泛議題，對政策實踐、政治學(xué)研究乃至政治學(xué)學(xué)科都具有諸多方面的啟示意義。肯定性行動（政策）比較研究即展示了這種強大的輻合效應(yīng)和輻散效應(yīng)。公共政策（比較）研究對于中國政治學(xué)的積極意義在于，公共政策記錄國家治理相關(guān)信息的檔案功能有助于經(jīng)驗知識的積累，促進(jìn)研究者與經(jīng)驗世界間廣泛而有深度的接觸，從而推動中國政治學(xué)發(fā)展為一門兼具價值親和力與理論親和力的學(xué)科。
現(xiàn)代政治學(xué)產(chǎn)生一個多世紀(jì)以來，學(xué)科研究在后半個世紀(jì)主要關(guān)注政治過程的“參與性輸入”（participatory inputs）（LaPalombara, 2009），似乎將政治體系的“輸出”特別是政策輸出的相關(guān)研究留給了其他學(xué)科。其中，諸多專門政策是在與政策內(nèi)容相關(guān)的各個學(xué)科中得到研究的，如教育政策、環(huán)境政策分別在教育學(xué)和環(huán)境學(xué)領(lǐng)域得到了大量研究，而公共政策研究也早已發(fā)展為一個獨立的交叉學(xué)科。事實上，由于政治在塑造政策選擇時的重要影響，以及治理背景下公共政策環(huán)境所發(fā)生的重要變化，對公共政策的充分理解離不開政治學(xué)的視角，公共政策（比較）研究對于政治學(xué)特別是中國政治學(xué)也具有尚未被充分認(rèn)識的學(xué)科意義。
一、政策科學(xué)與公共政策比較研究
在公共政策學(xué)科歷史的一般敘事中，該領(lǐng)域的研究源于政策科學(xué)方法。從1943年在一份備忘錄中提出政策研究目標(biāo)以及關(guān)于建立政策科學(xué)研究所、政策領(lǐng)導(dǎo)者全國培訓(xùn)機構(gòu)的建議，到20世紀(jì)50年代的一系列著述，哈羅德·拉斯韋爾（Harold D Lasswell）倡導(dǎo)并發(fā)展了一種跨學(xué)科的、具有參與性并由問題所引導(dǎo)的“政策科學(xué)”（policy sciences）。在拉斯韋爾（Lasswell, 1951; 1956; 2003）的理念中，政策科學(xué)是一種應(yīng)用社會科學(xué)，可通過提供應(yīng)對時代急迫政策問題的客觀解決方案而將學(xué)術(shù)界、政府決策者以及普通公民聯(lián)系起來。拉斯韋爾所倡導(dǎo)的“政策科學(xué)”的取向非常明確，即聚焦于各種科學(xué)在影響政府及治理相關(guān)問題中的嚴(yán)格運用（Moran et al., 2006）。
1956年，拉斯韋爾（Lasswell, 1956）提出了政策科學(xué)研究的七個階段，即情報收集、建議、規(guī)定、行使、運用、終止及評估，也由此確立了政策科學(xué)研究的流行范式。后來有研究認(rèn)為，由于政策本身即可成為政策的理由，政策制定的周期不只是由開始走向終結(jié)，決策周期應(yīng)是循環(huán)的（Wildavsky, 1987）。因此，20世紀(jì)50年代以來，“階段”（stages）和“周期”（cycles）作為公共政策研究中經(jīng)常使用的兩個概念一直被作為重要的政策分析語言，在此基礎(chǔ)上甚至形成了政策分析的“模板”。決策過程的有機周期比喻或模型不僅早已成為相關(guān)研究的標(biāo)準(zhǔn)特征，還將古生物學(xué)和系統(tǒng)論的一些概念也整合進(jìn)政策研究，從而促進(jìn)了政策研究領(lǐng)域諸如間斷平衡（punctuated equilibrium）、路徑依賴（path dependency）以及消極/積極反饋（negative/positive feedback）等新概念的產(chǎn)生（Pierson, 1993；2000）。
盡管政策科學(xué)領(lǐng)域的研究者對這一學(xué)科的界定性特征（問題導(dǎo)向、跨學(xué)科和價值驅(qū)動）有明確的認(rèn)識，但流行的周期或階段模型向人們展示的政策制定過程是高度理想化的，這種情形在現(xiàn)實世界中極為少見。這一模型的問題在于，它常常將政策制定過程視為政府內(nèi)部決策的過程（Sabatier, 1991；魏姝，2002）。不僅如此，公共政策的周期/階段模型似乎未能解釋為什么是這個而不是其他問題具有政策重要性。20世紀(jì)80年代中期，約翰·金登（Kingdon，1984）提出了一個由問題流（problem stream）、政策流（policy stream）與政治流（politics stream）三重動力組成的解釋模型。政策源流模型雖然可在某種程度上回應(yīng)周期/階段模型未能解釋的問題，但在批評者看來，這一模型關(guān)注政策過程的議程設(shè)定階段，并倚重政策制定過程中的偶然性和“機會”，因而同樣也被認(rèn)為與現(xiàn)實政治（realpolitik）存在距離（Howlett et al , 2015）。
將不同理論模型運用于公共政策研究，有助于簡化政策過程的復(fù)雜性，很大程度上還可以理解為政治學(xué)在尋求發(fā)展普遍理論方面重要的理論簡省。但是，公共政策是一個復(fù)雜的現(xiàn)實問題和研究議題，把政策納入狹窄的理論框架的任何努力都可能存在問題。
通常情況下，人們會很自然地將公共政策的制定視為政府行為，政府也被視為代表社會作出選擇的權(quán)威性組織。然而伴隨治理理念的流行，公共政策過程已不再局限于政府。無論歷史上或今天的公共政策制定在多大程度上由政府主導(dǎo)，政策選擇總是發(fā)生于特定的歷史與現(xiàn)實背景中。這一事實提示研究者應(yīng)關(guān)注公共政策的相關(guān)經(jīng)驗性問題。
公共政策意味著特定的治理體系（governance system）——產(chǎn)生于或基于特定的治理體系，也將服務(wù)于特定的治理體系。因此，在特定背景中研究公共政策就變得極為重要，而比較的方法已成為公共政策研究的重要趨向（Peters &Pierre, 2006；Moran et al., 2006；李文釗，2019）。具體而言，比較的方法不僅有助于增進(jìn)人們對特定背景中作為公共選擇的政策產(chǎn)生的理解，也更契合政治學(xué)諸領(lǐng)域政府研究向治理研究的轉(zhuǎn)變。更為重要的是，在學(xué)科意義上，公共政策研究方法或范式的這一變化與比較政治學(xué)研究主題的變化相結(jié)合，一方面有助于克服公共政策研究中不同程度存在的在美國背景中研究美國政策的傾向，另一方面則有助于超越周期/階段模型或源流模型，發(fā)展公共政策一般理論。對于比較政治學(xué)乃至政治學(xué)學(xué)科整體而言，比較公共政策具有尚未被充分認(rèn)識的重要意義。
二、政策趨同與公共政策比較
歷史上的不同時期，公共政策范式的流行特質(zhì)在不同國家和地區(qū)之間產(chǎn)生了某種從眾效應(yīng)（Béland &Cox, 2013）。全球化背景下，國際規(guī)制和國際組織對各國公共政策選擇日益突出的影響以及不斷增強的國家學(xué)習(xí)（state learning），使政策同質(zhì)化效應(yīng)更趨明顯。在比較政治學(xué)研究中，主題研究（thematic studies）已成為重要趨勢，公共政策的跨國比較也越來越常見。
制定和實施特定政策以應(yīng)對和解決特定問題是現(xiàn)代國家治理的通行做法。不同制度環(huán)境中的政策都承載著特定的價值，而政策概念本身是中性的，制定和實施公共政策以應(yīng)對特定問題是不同國家的共同功能，公共政策因而蘊藏著對于比較研究而言至關(guān)重要的“功能等價物”（functional equivalence）的意義（杜甘，2010）。因此，公共政策可被視為國家或地區(qū)間比較的重要基礎(chǔ)，或創(chuàng)造了國家或地區(qū)間比較的基礎(chǔ)。在這種意義上，將公共政策作為比較研究的主題具有重要的方法論意義。政策作為政治體系的重要輸出，是不同體系比較的重要功能等價物。對于比較政治研究而言，公共政策使難以比較的經(jīng)驗案例獲得了可比性基礎(chǔ)；對于公共政策研究而言，比較研究則具有超越流行的政策研究范式的重要價值，避免了將公共政策研究置于單一理論框架可能遭遇的諸多問題。
將公共政策置于比較分析的框架中，并不是簡單取代流行的周期/階段模型或源流模型，而是超越了單一國家研究范圍，更強調(diào)政策分析的歷史與現(xiàn)實語境，在特定語境中對不同政策過程所展示的由制度所塑造的沖突與政治機會結(jié)構(gòu)類型、政治與策略思考以及政策執(zhí)行的結(jié)果等進(jìn)行深度分析，從而有助于在復(fù)雜的制度秩序中獲得基于公共政策比較的一般理論。“國家之間最重要的區(qū)別不在于政府的形式，而在于國家得到治理的程度。”亨廷頓（Huntington, 2006）半個世紀(jì)前的觀點，今天則從另一個角度擴展了有關(guān)公共政策與治理間關(guān)系的理解，即政策是理解治理效應(yīng)的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)治理性的關(guān)鍵。
三、公共政策比較：政治學(xué)研究的價值驅(qū)動與經(jīng)驗知識積累
國家治理目標(biāo)需要通過公共政策來推進(jìn)，而國家治理所內(nèi)含的價值則直接塑造了公共政策的目標(biāo)。國家治理意味著發(fā)現(xiàn)問題并尋求解決方案的持續(xù)而連貫的努力，公共政策制定則被認(rèn)為是現(xiàn)代社會有意識、有目的地解決問題的唯一工具（Hill &Hupe, 2002）。對于政治學(xué)學(xué)科而言，公共政策研究在很大程度上帶來了政治學(xué)研究中由價值祛除向價值驅(qū)動的重要變化，并提示了經(jīng)驗知識積累對于學(xué)科整體發(fā)展的基礎(chǔ)性意義。
（一）“默頓命題”與政治學(xué)研究的價值回歸
1936年，羅伯特·K.默頓（Robert King Merton）完成了博士論文并于兩年后出版了《17世紀(jì)英格蘭的科學(xué)、技術(shù)與社會》（Science, Technology and Society in Seventeenth-Century England）一書，由此確立了其作為科學(xué)社會學(xué)（sociology of science）創(chuàng)立者的地位。默頓在這本書中對17世紀(jì)英格蘭科學(xué)技術(shù)繁榮發(fā)展的原因作了令人耳目一新的解釋，提出了人們所熟知的“默頓命題”（Merton thesis）。默頓認(rèn)為，17世紀(jì)現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展受到了宗教以及當(dāng)時經(jīng)濟與軍事需要的影響：清教倫理和功利價值對科學(xué)家從事科學(xué)事業(yè)產(chǎn)生了影響，經(jīng)濟與軍事方面的需要決定了科學(xué)研究的興趣點。在這種意義上，科學(xué)選擇從來不只是科學(xué)的選擇（Prewitt, 2005）。
“默頓命題”的核心理念在拉斯韋爾有關(guān)政策科學(xué)的倡議中得到了回應(yīng)。拉斯韋爾一方面倡導(dǎo)發(fā)展一種跨學(xué)科的、具有參與性并由問題所引導(dǎo)的“政策科學(xué)”，將工具理性應(yīng)用于政府過程分析；另一方面又呼吁政策研究要捍衛(wèi)價值觀，明確規(guī)范性目標(biāo)，強調(diào)政治學(xué)研究要對政策分析予以重視，政治科學(xué)必須能夠產(chǎn)生“政策備選方案”，由此實現(xiàn)目標(biāo)價值最大化（Lasswell, 1956; Colebatch, 2005）。這不僅意味著政治學(xué)研究主題的變化或擴展，還表明了學(xué)科研究傾向的一種重要變化，即政治學(xué)研究中價值祛除取向的轉(zhuǎn)變。
拉斯韋爾有關(guān)民主的政策科學(xué)的觀念兼具描述性（description）和規(guī)范性（prescription），被認(rèn)為存在邏輯矛盾，因為其中的描述性意指政策與客觀現(xiàn)實有關(guān)，而規(guī)范性則關(guān)乎民主價值（Moore, 1952）。實際上，描述性和規(guī)范性是理解特定政策的兩個層面：政策的規(guī)范性表現(xiàn)了政策政治性的一面，可由拉斯韋爾的“政治學(xué)研究應(yīng)改變價值祛除導(dǎo)向”的觀點得到解釋；而政策的描述性功能分析及政策研究的語境導(dǎo)向（contextual orientation）則提示了政策研究對于政治學(xué)研究中經(jīng)驗知識積累的重要意義（Strassheim, 2019）。拉斯韋爾對政策科學(xué)的探索深刻影響了其后的政策研究，他對政策研究描述性與規(guī)范性邏輯的關(guān)注被視為“拉斯韋爾學(xué)科”（the Discipline of Harold D. Lasswell）的核心（Farr et al. , 2006）。
受拉斯韋爾倡議的影響，美國大學(xué)在短時間內(nèi)就出現(xiàn)了政策研究方向的研究生項目及教材，并涌現(xiàn)了大量相關(guān)研究，在政府和非政府部門中也都出現(xiàn)了專門的政策研究機構(gòu)，如政府中的政策分析部門和非政府機構(gòu)的智庫等。這些對政策研究的制度性支持反映并強化了治理作為解決已知問題的連貫過程的形象（Colebatch, 2005），也使政策科學(xué)成為顯示或提升政治學(xué)學(xué)科現(xiàn)實重要性的關(guān)鍵領(lǐng)域。
公共政策不僅是治理工具，蘊含著重要的工具理性，同時還具有規(guī)范性目標(biāo)。美國政治學(xué)學(xué)科發(fā)展歷史表明，過去幾十年來，政策科學(xué)自覺地將規(guī)范目標(biāo)與不斷改進(jìn)的方法、模型和理論組合聯(lián)系起來，從而使政策研究成為一個迅速發(fā)展的領(lǐng)域，政治學(xué)也因理念驅(qū)動的政策研究而經(jīng)歷了學(xué)科影響力持續(xù)上升的過程（Prewitt, 2005）。
（二）“國家治理檔案”與經(jīng)驗知識積累
作為現(xiàn)代國家有意識、有目的地解決問題的重要工具，公共政策在經(jīng)驗層面可被理解為有關(guān)國家治理的一種客觀記錄，即利用知識、組織及財富等方面的資源實現(xiàn)集體效用的最大化，并表現(xiàn)出連貫性、層級性和工具性等方面的特征。因此，公共政策可被視為一種國家治理檔案。具體政策承載著豐富的國家治理信息，如不同時期具有政策重要性的議題、重要的利益攸關(guān)方、不同的（或許是彼此競爭和沖突的）政策選項、政策的執(zhí)行以及政策效應(yīng)等。在這種意義上，政策研究不僅是有關(guān)治理理念和實踐的一個理想的分析視角，還是政治學(xué)研究中經(jīng)驗知識積累的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要路徑。
在現(xiàn)代政治學(xué)產(chǎn)生的早期階段，受困于經(jīng)驗知識的匱乏，美國政治學(xué)會的創(chuàng)立者倡導(dǎo)政治現(xiàn)實主義（political realism），關(guān)注政治現(xiàn)實及其與正式制度之間的差距。時任英國駐美大使的詹姆斯·布賴斯（James Bryce）在就任第四屆美國政治學(xué)會主席的演講中促請政治學(xué)家“密切關(guān)注事實，不要在抽象中迷失自我……事實是首要的問題”。伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）在美國政治學(xué)會第七屆年會發(fā)表的主席致辭的題目就是“法律與事實”（“The Law and the Facts”）。他在演講中講到，“我把政治學(xué)當(dāng)作對過程的準(zhǔn)確和細(xì)致觀察。通過觀察，經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)入了意識的領(lǐng)地，轉(zhuǎn)化為積極的目標(biāo)，被置于討論審視之下，經(jīng)過篩選而以法律形式獲得確定的形式”（Lowi, 1992）。美國政治學(xué)早期發(fā)展過程中的這一“現(xiàn)實主義”運動（movement of “realism”）產(chǎn)生了豐富的成果，也有助于學(xué)者們牢牢把握他們尋求理解并加以解釋的現(xiàn)實（Almond, 1988）。
拉斯韋爾在1956年的美國政治學(xué)會主席致辭中也論及政策研究對于經(jīng)驗知識積累的意義。他特別提到，每個（大學(xué)的）政治學(xué)系都可以成為將規(guī)范性和描述性參考框架整合起來，并將其運用于整個國家所面臨的近期、中期和遠(yuǎn)期政策問題的中心，系統(tǒng)的、描述性的政治學(xué)可隨時間的推移而長期保持與政治事件時序的相關(guān)性（Lasswell, 1956）。然而，政策研究的科學(xué)化似乎在某種程度上抑制了政策研究本來具有的在經(jīng)驗知識積累方面的重要潛力。特別是，公共政策研究往往將分析建立在不可靠的假設(shè)和預(yù)測之上，并追求強結(jié)論與強命題，甚至為此而犧牲可信度。因此，公共政策研究應(yīng)將“對部分知識的可靠描述”作為未來的重要發(fā)展方向（Manski, 2013）。
制度研究曾經(jīng)是政治學(xué)特別是比較政治學(xué)重要的比較優(yōu)勢，也長期被作為重要的研究主題。但在過去幾十年中，政治學(xué)學(xué)科卻經(jīng)歷了一個奇怪的自我懷疑過程。今天，制度已重新成為政治學(xué)研究的重點，但制度與政治現(xiàn)實之間可能存在的距離仍需要研究者關(guān)注現(xiàn)實世界與現(xiàn)實政治，鑒于政策可以較為全面地記錄治理過程，因而能夠有效彌補制度與現(xiàn)實之間的重要裂隙，成為理解政治過程、治理過程的重要依據(jù)和路徑。
不僅如此，公共政策的比較研究還有助于整合政策過程理論、比較政治體系及特定問題領(lǐng)域的研究，促進(jìn)經(jīng)驗知識的積累和不同領(lǐng)域、不同國家相關(guān)經(jīng)驗知識及理論的整合，從而使公共政策研究也成為政治學(xué)特別是比較政治學(xué)重要的學(xué)科比較優(yōu)勢。實際上，政策的產(chǎn)生及評價離不開對制度背景的關(guān)注，因而公共政策的比較研究者既需要掌握現(xiàn)代公共政策分析的擴展工具，也必須關(guān)注和研究制度（Ostrom et al., 2014; Wilder, 2017）。在這種意義上，公共政策比較研究還有助于促進(jìn)并強化作為學(xué)科比較優(yōu)勢的制度研究。
四、公共政策比較的輻合效應(yīng)與輻散效應(yīng)
公共政策是現(xiàn)代國家最為重要的治理工具，國家治理諸多方面的重大問題都可在公共政策相關(guān)分析中得到反映。對于比較政治學(xué)和政治學(xué)研究而言，由于公共政策（比較）研究聚合了政治學(xué)研究的廣泛議題，以及其所涉問題的覆蓋范圍和政策影響的廣泛性，這一領(lǐng)域研究具有強大的輻合效應(yīng)（convergence effect）和輻散效應(yīng)（divergence effect）。就具體政策領(lǐng)域而言，由不同國家的肯定性行動（政策）所折射出的公共政策趨同，不僅凸顯了比較政治學(xué)研究中公共政策的功能等價物的價值和意義，也使比較研究成為理解公共政策（比較）研究輻合效應(yīng)與輻散效應(yīng)的最優(yōu)政策案例。
（一）肯定性行動（政策）的國家治理悖論
在國家治理中，許多國家通過采取特定或特殊政策，縮小由歷史、既往政策或其他原因所造成的社會差距，以促進(jìn)不同人群之間的權(quán)利及發(fā)展機會的平等。由于具體環(huán)境和人們對類似政策的認(rèn)可與接受程度方面可能存在的差異，不同國家的類似政策具有不同名稱，在實踐層面也存在各種各樣的政策措施。在諸多相關(guān)政策名稱中，“肯定性行動”（affirmative action）最為流行。
“誰得到什么”始終是公共政策的核心議題。肯定性行動（政策）常常將某個（某些）特定人群作為受益群體，而將其他人群排除在外，明顯與公共政策的普遍性和中立性特質(zhì)相沖突，也因此成為一個無論在政策實踐還是學(xué)術(shù)研究中都長期存在巨大爭議的政策類型。但在政策實踐中，實施肯定性行動（政策）的國家或地區(qū)卻越來越多，一些被作為權(quán)宜之策的暫時性的肯定性行動也一再延期，甚至表現(xiàn)出某種永久化趨勢。伴隨社會的日益多元化，肯定性行動（政策）似已成為國家治理的一個悖論——不斷增加的差異性和多樣性需要肯定性行動（政策），而肯定性行動（政策）卻越來越難以見容于變化了的社會氛圍。
于是，有著良好初衷的肯定性行動（政策）為什么會受到越來越多的懷疑甚至反對和抵制，就成為一個重要問題。不僅如此，肯定性行動（政策）本質(zhì)上是以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標(biāo)，凸顯了國家干預(yù)特性，也似與公共政策更少干預(yù)性、更少強制性的變化趨勢相悖（王麗萍，2017）。這一問題可理解為與肯定性行動（政策）相關(guān)的國家治理的另一重悖論。在這種意義上，通過或依靠肯定性行動（政策）來應(yīng)對差異性和多樣性可能帶來不容忽視的國家治理風(fēng)險。于是，問題重重的肯定性行動（政策）為什么會長期和廣泛存在，以及有著明顯的國家干預(yù)傾向的肯定性行動（政策）為什么仍被經(jīng)常用以應(yīng)對社會差異性或社會差距，就成為需要作出解釋的兩個相互關(guān)聯(lián)的問題。
（二）肯定性行動（政策）的邏輯基礎(chǔ)
政治學(xué)家邁倫·韋納（Weiner，1983）基于印度、馬來西亞、斯里蘭卡以及美國的相關(guān)政策研究發(fā)現(xiàn)，不同國家在選擇肯定性行動（政策）等優(yōu)惠政策的過程中表現(xiàn)出明顯的趨同傾向——一種由優(yōu)惠政策的政治邏輯（political logic of preferential policies）所決定的趨同。這一趨同現(xiàn)象所隱藏的政治邏輯意味著“一項政策創(chuàng)造了一個政治空間”，即肯定性行動（政策）可以創(chuàng)造能夠塑造后續(xù)政策辯論的術(shù)語和標(biāo)準(zhǔn)，從而創(chuàng)造了政策辯論的條件，并在很大程度上影響政治回應(yīng)和新的政策選擇的政治空間。
優(yōu)惠政策邏輯在很大程度上可以解釋為什么一項肯定性行動（政策）可能問題重重卻仍然長期存在，也可解釋為什么有些國家的肯定性行動（政策）一再延長，使得原本被設(shè)計為暫時性的政策似乎變成了永久性的政策。對于決策者而言，這一邏輯還意味著，公共政策制定很大程度上被鎖定在某種決策思考模式中，也反映了國家治理與公共政策范式的路徑依賴傾向——當(dāng)新的社會差異或不均衡出現(xiàn)時，肯定性行動（政策）往往是政策設(shè)計者最優(yōu)先考慮的政策選擇。
肯定性行動（政策）作為不同國家應(yīng)對差異性和多樣性的常見政策回應(yīng)，很大程度上還蘊含著社會工程（學(xué)）邏輯（logic of social engineering）。社會工程學(xué)可被理解為一種治理哲學(xué)，其核心思想是一個社會可以按照某種藍(lán)圖來塑造，這一藍(lán)圖就包括達(dá)致理想社會的某些方法（Duchacek, 1973）。在有關(guān)肯定性行動（政策）的辯論中，對社會工程學(xué)思維的排斥有時被當(dāng)作抵制此類政策的理由。
隱含于社會工程（學(xué)）邏輯的還有更深層次的描述性代表（descriptive representation）理念。描述性代表也稱“鏡像代表”（mirror representation），指政治代表與被代表群體的特征應(yīng)保持高度相似性或一致性，其中極端的情形可由有關(guān)議會構(gòu)成的某種理想得以表達(dá)，即“理想的議會應(yīng)該是社會整體按比例的完美縮影”, 以使它的思想、感覺、理性和行動與民眾保持一致, 使不同族群、階層的價值、意愿和利益得到最好的表達(dá)（林奇富，2012）。社會工程（學(xué)）邏輯（包括描述性代表）基于對美好社會的某種想象，即現(xiàn)實世界中的社會結(jié)構(gòu)（如性別結(jié)構(gòu)、民族/種族結(jié)構(gòu)等）應(yīng)在特定部門或機構(gòu)中得到真實反映。其中，高等教育領(lǐng)域以及特定政治職位保留等就業(yè)領(lǐng)域的肯定性行動（政策）即明顯體現(xiàn)了這一思考邏輯。
（三）肯定性行動（政策）的產(chǎn)生模式及政策功能
不同國家的肯定性行動（政策）可能相同或不同，而其產(chǎn)生方式也表現(xiàn)出很大差異。對一些國家而言，制定此類政策是出于對暴力或社會動亂的反應(yīng)。美國、馬來西亞、尼日利亞于20世紀(jì)六七十年代在城市以及更為廣泛的社會動亂中開始實施肯定性行動（政策），而巴西則在較為平和的社會運動中于21世紀(jì)初開啟了肯定性行動配額計劃。這兩種情形可概括為被動反應(yīng)模式（passive reaction model）。印度的肯定性行動（政策）雖然始于殖民統(tǒng)治時期，但作為肯定性行動（政策）的重要形式，正式的保留制度則始于印度國家獨立后；南非的肯定性行動則是隨20世紀(jì)90年代中期種族隔離制度的廢除而開始的。在印度和南非，肯定性行動的實施都伴隨著一部新憲法的誕生。在這種意義上，肯定性行動可被視為國家構(gòu)建的一部分，也因此被賦予促進(jìn)國家建設(shè)的重要功能。印度與南非肯定性行動（政策）的產(chǎn)生過程展示了不同于被動反應(yīng)模式的主動（積極）供給模式（proactive supply model）（Brown, 2012; Wang, 2018）。
肯定性行動（政策）產(chǎn)生的不同模式表明，此類政策在不同國家的產(chǎn)生源于相似的或不同的政治基礎(chǔ)，也由此實現(xiàn)了其不同功能，從而可在一定程度上為肯定性行動（政策）悖論提供解釋。
（四）肯定性行動（政策）研究的輻合效應(yīng)與輻散效應(yīng)
促進(jìn)不同人群間權(quán)利及機會的平等、創(chuàng)造“公平的競爭環(huán)境”，是與肯定性行動（政策）目標(biāo)相關(guān)的常見表述，公正、公民權(quán)利等作為肯定性行動（政策）的規(guī)范性目標(biāo)，在很大程度上塑造了有關(guān)肯定性行動（政策）的討論空間。具體而言，相關(guān)爭論常常在政策的支持者與反對者之間展開，不同觀點和立場也往往在諸如“是或否”“好或壞”等規(guī)范意義上得以表達(dá)，有關(guān)肯定性行動（政策）的比較研究則將主要在規(guī)范層面展開的相關(guān)研究帶到了經(jīng)驗研究層面和實證領(lǐng)域。
依據(jù)群體特征進(jìn)行管理是國家治理的重要方式，而依據(jù)哪些特征進(jìn)行管理則是國家治理中必須面對的現(xiàn)實問題，這也成為世界各國或地區(qū)日益突出的身份政治的重要議題。群體偏好是肯定性行動（政策）的內(nèi)在特征，肯定性行動（政策）一般以某些特定群體作為政策設(shè)計的目標(biāo)群體。其中，民族（種族）、女性等是最常見的政策受益群體，特定階層（如種姓）或地域（如印度的表列地區(qū)，Scheduled Areas）也是肯定性行動（政策）的重要對象。在政策優(yōu)惠（優(yōu)勢）的競爭中，推動政策議題設(shè)定，使本群體成為優(yōu)惠政策的目標(biāo)對象，進(jìn)而從肯定性行動（政策）中獲益，是特定群體改善其生活與發(fā)展機會的重要途徑。對個體而言，則需要維持自我的群體身份認(rèn)同。這些努力本身即是身份政治的重要表現(xiàn)或顯示了身份政治的影響。
肯定性行動（政策）及其研究集合涉及公共政策及政治學(xué)研究中的諸多重要議題，是相關(guān)議題或問題領(lǐng)域的重要輻合區(qū)域，又可在規(guī)范層面與經(jīng)驗層面為其他領(lǐng)域公共政策及更具普遍性的政治學(xué)研究提供重要的經(jīng)驗命題或啟示，因而又是一個具有強大輻散作用的研究領(lǐng)域。伴隨肯定性行動（政策）相關(guān)研究由主要在規(guī)范層面展開，進(jìn)而擴展至更為廣泛的經(jīng)驗研究領(lǐng)域，公共政策比較研究在推動政治學(xué)學(xué)科發(fā)展方面的重要潛力也將逐漸顯現(xiàn)出來。
五、公共政策（比較）研究與中國政治學(xué)學(xué)科
公共政策對于國家治理具有重要的工具意義和價值意義，并充斥于我們的生活空間，從而使我們所生活的世界成為一個政策世界。因此，“政治學(xué)家應(yīng)該花更多精力來回應(yīng)有關(guān)我們的工作是如何與我們生活于其中的政策世界發(fā)生聯(lián)系的問題”（Nye, 2009）。這不僅是關(guān)乎政治學(xué)研究者研究選擇的重要問題，還是關(guān)乎政治學(xué)學(xué)科發(fā)展取向的重要問題。其中，公共政策（比較）研究在積累經(jīng)驗知識方面的重要意義尤其值得關(guān)注。
不同國家和地區(qū)的政治學(xué)有不同的歷史，處在不同的發(fā)展階段，學(xué)科研究所面臨的核心問題也不盡相同。因此，今天的政治學(xué)表現(xiàn)出復(fù)數(shù)政治學(xué)（political sciences）的明顯特征。譬如，歐洲政治學(xué)的發(fā)展歷史就與美國的政治學(xué)學(xué)科發(fā)展過程極為不同（Beyme, 2010）。中國政治學(xué)的發(fā)展有自己的發(fā)展軌跡，面臨著很大程度上源于學(xué)科自身發(fā)展經(jīng)歷的特有問題，同時還需要回應(yīng)中國社會的實際問題，但在學(xué)科發(fā)展意義上仍必須遵循普遍的學(xué)科發(fā)展規(guī)律。特別是，中國政治學(xué)自20世紀(jì)80年代初恢復(fù)至今40多年的發(fā)展過程中表現(xiàn)出明顯的“追趕”特征，經(jīng)驗知識的積累尤為薄弱。對于中國政治學(xué)的長期健康發(fā)展而言，學(xué)科在發(fā)展理論與服務(wù)現(xiàn)實的努力中依然不能忽視經(jīng)驗知識方面的積累。經(jīng)驗知識的積累不僅是學(xué)科健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，很大程度上還意味著中國政治學(xué)學(xué)科發(fā)展過程中一個不可逾越的重要階段。
中國正處于社會經(jīng)濟急劇變化的重要時期，不同領(lǐng)域政策的治理效應(yīng)引人關(guān)注，政策在某些領(lǐng)域的制度補償功能則使其獲得了更為重要的治理潛力。作為國家治理中應(yīng)對各種復(fù)雜問題的最優(yōu)解決方案，公共政策也是承載著重要政治信息和治理信息的國家治理檔案，其信息價值特別是基于比較研究所獲得的超越單一國家特定政策本身的更為豐富的信息或經(jīng)驗命題，對于中國政治學(xué)學(xué)科發(fā)展過程中的經(jīng)驗知識積累尤為關(guān)鍵，也有望成為中國政治學(xué)研究中蘊含理論創(chuàng)新潛力的重要領(lǐng)域。在實踐層面，不同國家間日益頻密的政策學(xué)習(xí)（也可能是負(fù)面的）和政策轉(zhuǎn)移使不同國家和決策權(quán)威處于特殊的政策環(huán)境之中，而公共政策比較則可提供某種“免費課程”（Dodds, 2013）。
政策是重要的政治體系輸出，但并不是政治過程和國家治理的終端。公共政策關(guān)乎一個政治體系的分配秩序并對人們的心理秩序具有深刻影響（Ascher &Hirschfelder-Ascher, 2004）。在日益強調(diào)政府回應(yīng)性的治理理念觀照下，民意得到了前所未有的重視，而民眾對國家治理的感知很大程度上可由民眾對與其自身利益密切相關(guān)的不同領(lǐng)域政策的感知得到反映和評價。在這種意義上，政策研究還是感知民意和捕捉民意的重要途徑，因而也凸顯了政治學(xué)學(xué)科及研究的現(xiàn)實重要性（相關(guān)性）的一面。
中國政治學(xué)目前依然處于理論與研究范式的入超狀態(tài)，各種流行理論和研究范式并非產(chǎn)生于中國社會現(xiàn)實，研究者和學(xué)習(xí)者對各種流行理論與范式的理解和運用也往往與其產(chǎn)生的現(xiàn)實背景相脫節(jié)。因此，很大程度上游離于中國現(xiàn)實的政治學(xué)研究不僅常常使研究者感到困惑，更使社會公眾對這一學(xué)科感到陌生和疏離。在治理理念流行的背景下，政治對于普通人而言早已不再遙不可及。在人們生活于其中的政策世界，每個人都是政策的利益攸關(guān)方，每個人都有了解政治的需求，有時還會產(chǎn)生參與政治的需求。因此，關(guān)注公共政策及其研究特別是比較研究，還有助于使中國政治學(xué)因研究與公眾利益攸關(guān)的現(xiàn)實問題并賦予公眾理解現(xiàn)實政治的重要框架而獲得某種社會親和力，也因研究真實的現(xiàn)實問題而促進(jìn)具有現(xiàn)實親和力的理論的產(chǎn)生，而學(xué)科的現(xiàn)實重要性（或相關(guān)性）則由此變得日益突出。事實上，政策分析本來就一直被視為政策過程的組成部分，因而政策研究本身即具有提升政治學(xué)學(xué)科現(xiàn)實影響力的重要潛力。
治理性意味著由價值引導(dǎo)的可以概括為繁榮與秩序的國家諸多方面治理目標(biāo)的實現(xiàn)。公共政策是實現(xiàn)國家治理的關(guān)鍵，也是獲得治理性的關(guān)鍵。在特定現(xiàn)實環(huán)境條件下怎樣的政策反應(yīng)是適當(dāng)?shù)模遣煌瑖以谥卫碇兴媾R的共同問題。公共政策不僅是有關(guān)國家治理的理想分析層面，還提供了重要的跨體系比較基礎(chǔ)，因而也是促進(jìn)學(xué)科理論發(fā)展的重要源泉。
在抽象意義上，公共政策是一個中性概念；在具體語境中，作為一個異質(zhì)性概念，公共政策已在社會科學(xué)領(lǐng)域的多種路徑上得到了研究。公共政策的比較研究更強調(diào)在特定語境中、在內(nèi)容維度和過程維度上理解和解釋公共政策，因而可促進(jìn)研究者與經(jīng)驗世界間廣泛而有深度的接觸，進(jìn)而也有助于推動中國政治學(xué)發(fā)展成為一門兼具價值親和力與理論親和力的學(xué)科。
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來源：《經(jīng)濟社會體制比較》2022年第2期
責(zé)編：吳正丹
